Percebe-se que a expressão polícia administrativa continua a se opor a polícia judiciária, sem, no entanto, estarem claros os limites de uma ou de outra. Certamente, a classificação dos agentes penitenciários, em uma ou outra polícia, tem suas dificuldades. Certo é que eles integram a última fase da persecução penal. Porém, a lei de execução penal, por uma questão de opção legislativa, não está inserida no corpo do Código de Processo Penal, ao contrário da execução civil. Porém, esse detalhe, parece-nos pouco relevante.
Mais relevante é o fato de os agentes penitenciários estarem relacionados à aplicação da pena, razão pelo qual proponho que essa polícia se denomine “Polícia Penal”. Com isso, evita-se a associação com a denominação da uma das espécies de unidade prisional, bem como estaria compatível com a fiscalização do cumprimento da pena em casos de liberdade condicional e de penas alternativas.
Nesse ponto, necessário se faz uma observação sobre as críticas da Pastoral Carcerária. O conceito de polícia usado diz respeito apenas aos agentes que exercem suas funções com o uso de armas. Razão pelo qual aceitam essa denominação apenas para os agentes responsáveis pelo isolamento dos internos, ou seja, para aqueles com função de vigiar as muralhas impedindo a fuga, bem como protegendo integridade física dos internos em relação a inimigos externos. Porém, a atividade desenvolvida por aqueles que devem controlar a disciplina interna também é atividade de polícia judiciária, nos termos do conceito do saudoso Hely Lopes Meirelles. Nesse ponto, mais uma vez foi feliz a participação do Cel. Amauri Meireles ao afirmar que o uso ou não de armas, com poderes letais ou não, é questão a se decidir no caso concreto, por quem tem poderes para usar a força. É o que acontece hoje, por exemplo, no Distrito Federal em que o agente penitenciário é policial. A autorização do uso de armas, também, pelos agentes penitenciários federais não implica em uso dessas armas internamente.
As críticas do Sr. Antônio Carlos Biscaia são contrárias à constitucionalização de mais uma polícia, pois defende o processo inverso, ou seja, a desconstitucionalização das existentes. Parece-nos que o procedimento defendido é de mais difícil execução. Primeiro, pela necessidade de diretrizes nacionais, cujo melhor veículo é a Constituição. Segundo, porque a quase totalidade do sistema de segurança pública está constitucionalizada, razão pelo quais as lacunas devem ser supridas nesse documento. Há quem afirme que a enumeração das polícias é taxativa, sendo inconstitucional a criação de outras por lei infraconstitucional. Reforça esse entendimento a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 236-8/RJ. Desta forma, seriam inconstitucionais as leis que criaram polícias prisionais, quer tenham o nome de guardas prisionais ou de agentes penitenciários, caso tenham dado-lhes poderes de fiscalização ou escolta extramuros. Correto estaria o procedimento da Polícia Civil do Distrito Federal que encampou essa atividade, como uma extensão da atividade de polícia judiciária.
Cabe mencionar que em razão de constituirmos uma federação, a proposta do Movimento Nacional de Direitos Humanos de polícia única e desmilitarizada constitui praticamente uma utopia.
Ainda a respeito do regramento constitucional, cabe lembrar que as polícias administrativas estão disciplinadas por normas infraconstitucionais, com exceção das polícias estaduais militares, Polícia Rodoviária e Polícia Ferroviária federal. Mas as polícias judiciárias — polícias estaduais civis e Polícia Federal — têm suas atribuições delineadas na Constituição. Por essa razão, os agentes penitenciários, cujas atividades estão associadas à execução penal, ou seja, a uma das fases da execução penal, devem também ter suas atribuições delineadas na Constituição, com recepção das normas da Lei de Execução Penal, pois não há incompatibilidade entre a Proposta de Emenda Constitucional em testilha e essa lei, como pode se observar.
O Sr. Maurício Kuehne do DEPEN manifestou-se contrário à proposta, alegando que há na Lei de Execução Penal, uma série de disposições que se referem à formação do pessoal penitenciário que ainda não foram colocadas em prática, tais como, a formação de um quadro de pessoal no mais lato sentido, compreendendo agentes penitenciários, pessoal administrativo e pessoal técnico. Disse que não poderia concordar em se mudar alguma coisa que sequer foi testada.
Deu-nos notícia de opinião contrária do Diretor do Sistema Penitenciário Federal, Wilson Sales Damazio, dos quais transcrevemos, em seguida, parte da conclusão. III. O modelo pensado para o Sistema Penitenciário Federal, e que hoje está sob análise, comporta a existência de duas categorias profissionais, ou seja, o agente penitenciário responsável pela segurança, escolta, custódia e guarda dos presos, e o especialista em gestão e tratamento penitenciário, profissional responsável pelo suporte administrativo, pela assistência e ressocialização de pessoas recolhidas a penitenciárias. Tal modelo comporta, perfeitamente, as ações dos servidores do Sistema Penitenciário Federal no tocante à segurança e ao tratamento, sendo certo que, apesar de terem perfis um pouco diferentes, as duas categorias profissionais trabalharão em harmonia visando ao atendimento dos desideratos da execução penal. IV. A proposta sob análise representa o anseio de uma parcela considerável daqueles que operam a execução penal naquilo que se refere à segurança dos estabelecimentos. Representa ainda a vontade dos comandantes gerais de polícias e dos chefes de polícia, os quais aspiram a que suas polícias, militar e civil, desempenham suas funções longe das muralhas, escoltas, segurança dos presídios e dos agentes penitenciários. V. A criação da Polícia Penitenciária Estadual e Federal, com as atribuições previstas no projeto que se assemelha ao que existe nos Estados Unidos da América, a nível federal, ou seja, ao U.S. Marshals Service, uma polícia responsável pelas ações perigosas e delicadas, acesso ao sistema penitenciário, quais sejam: escoltas de presos dentro e fora dos Estados-membros, cumprimento das ordens de captura aos foragidos das penitenciárias, interface com a Polícia Judiciária na prevenção e repressão aos crimes relacionados com a execução penal e aos sistemas carcerários; VI. A criação dessas novas categorias funcionais, com a conseqüente transformação ou não dos agentes penitenciários em policiais, traria mais efetividade e segurança aos trabalhos relacionados com o lado operacional das penitenciárias, sendo fator preponderante para a proteção de uma categoria que hoje está à mercê da sanha avassaladora dos líderes de facções e de comandos criminosos, fato esse observado, em maio passado, em São Paulo, e em dezembro, no Rio de Janeiro, esses dois casos, com maior intensidade e repercussão, mas que é comum em todo o País.
Sr. Antônio Carlos Biscaia trata a matéria como questão de segurança pública, em sentido amplo, integrado pelas instituições que integram o quadro de segurança pública: polícias federal e estadual (civis e militares), e pelas instituições da persecução penal, Ministério Público, Poder Judiciário e, na ponta do sistema, os agentes da execução penal. No entanto, entende que essa PEC não vai alterar o sistema penitenciário. Exemplifica com a menção constitucional à Polícia Ferroviária Federal, mas que nunca foi efetivada. Bem como a iniciativa da Polícia Portuária Federal, que tem o mesmo pleito. Diz que, no Primeiro Programa de Segurança Pública, defendeu a desconstitucionalização das polícias, com os efeitos seguintes. Reforça o sistema federativo, propicia aos estados adaptar o sistema a suas peculiaridades com criação de polícia de ciclos completos: investigação e repressão. Entende que o aprimoramento das instituições policiais não implica em alteração constitucional, a exemplo do novo programa nacional de segurança pública: segurança com cidadania. Deixa claro que tem conhecimento da dificuldade dos agentes penitenciários, cujos salários são, em regra, irrisórios. Defende melhoria das condições de trabalho, da escala de serviços e das condições salariais dos agentes penitenciários. Por fim dá notícia de que posicionamento do Ministério da Justiça é contrário à PEC, pelos motivos por eles apontados, entre outros.
O Sr. Bruno Azevedo vê com simpatia a proposta, alegando que a desconstitucionalização retira as diretrizes da União, com vista a uma padronização. Diz ser oportuna porque completa o sistema da persecução penal com essa área especializada. Lembra que essa atividade é considerada a segunda mais arriscada. E responde a pergunta formulada pelo Sr. Antônio Carlos Biscaia de qual seria a contribuição, dizendo que seria a criação de um corpo específico. Com a criação desse corpo específico, seria mais fácil a elaboração de políticas de aprimoramento. Diz que a Polícia Ferroviária Federal não foi criada devido à opção do país pelas rodovias. Reitera que os agentes penitenciários estão na ponta do sistema, uma vez que trabalham com a contenção, custódia e vigilância.
Fonte: PARECER DA COMISSÃO ESPECIAL DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N.º 308-A, DE 2004, DO SENHOR NEUTON LIMA, QUE “ALTERA OS ARTS. 21, 32 E 144, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, CRIANDO AS POLÍCIAS PENITENCIÁRIAS FEDERAL E ESTADUAIS” – PEC 308-A/2004.
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